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Inflation législative : des causes multiples...
Janine Kievits  •  5 mai 2008  •  Aménagement du territoire

Dix-sept décrets par an en moyenne entre 1984 et 1988, soixante-trois par an depuis la fin des années ’90, et le nombre des arrêtés et circulaires est en proportion… c’est incontestable, le nombre de textes législatifs s’accroît d’année en année. En outre, on constate une altération de la qualité des textes : dispositions peu claires, sémantique ambiguë...

Dans un premier article [1], nous avons fait le tour de quelques-unes des conséquences (néfastes) de ce phénomène, qui appelle des solutions. Poursuivons aujourd’hui, et avant tout, essayons d’en comprendre les raisons. Ces raisons sont multiples et quoique convergentes, elles sont de nature très différente.

L’évolution quantitative est justifiée, au moins partiellement. La société se complexifie et (en conséquence) se formalise, ce qui appelle de nouvelles normes. Les directives européennes sont la concrétisation par excellence de cette évolution, et on peut donner à ce propos de nombreux exemples dans le secteur de l’environnement : évaluation des incidences ; réglementation sur l’eau, les déchets, les établissements Seveso, le droit d’accès des citoyens à l’accès à l’information... autant de réglementations que les Etats membres ont été priés de transposer dans leur droit national, pour notre plus grand bien le plus souvent, mais qui génèrent de nouveaux textes ou vont grossir des textes existants.

Mais le fond du problème ne s’arrête évidemment pas là. La nature même du travail gouvernemental et parlementaire a changé. Les réglementations se faisant de plus en plus techniques – et l’aménagement du territoire fournit, de cela, un excellent exemple – ce sont de plus en plus souvent les cabinets ministériels qui légifèrent ; et surtout, ils légifèrent de plus en plus dans l’urgence. L’impératif de médiatisation, mis en lumière par le rapport 2006 du Conseil d’Etat français, n’est pas étranger à cette tendance. Que survienne un événement dramatique, ou qu’émerge une revendication d’un acteur important de la vie publique, et le politique se sent tenu d’y apporter une réponse immédiate. La solution la plus rapide et la plus marquante est d’annoncer un projet de loi ou de décret, et une fois l’annonce faite dans la presse, il faudra bien légiférer pour répondre aux attentes ainsi suscitées [2]. On légifère ainsi sur des cas plutôt que sur des principes généraux, outre la précipitation déjà mentionnée.

Or la rédaction de la législation ne s’accommode guère de l’urgence. Pour qu’un texte soit pertinent, il faut consulter les acteurs qui s’y trouveront confrontés en amont de sa rédaction, évaluer les coûts qu’implique sa mise en oeuvre, vérifier qu’on dispose des moyens du contrôle... Une fois le principe accepté, il faudra en réaliser une rédaction soignée, car le poids des mots est évidemment déterminant dans l’interprétation qu’en donneront les Cours et tribunaux. Et il faudra encore rédiger les décrets d’application sans lesquels ils resteront lettre morte... A vouloir aller trop vite en besogne, on multiplie les erreurs de fond et de forme, ce qui amène à émettre ensuite des textes correctifs – on dit en Wallonie : des décrets d’ajustement – avec pour résultat un effet « patchwork » peu porteur en termes de cohérence ; voire, on s’aperçoit que tel décret d’application est en réalité impossible à concevoir [3].

Autre point d’importance, les textes proposés par le Gouvernement doivent faire l’objet d’un accord politique : inutile pour un cabinet de consulter les acteurs concernés sur un projet dont les partenaires de la coalition ne voudront pas. La démarche commence donc par une première lecture en Gouvernement, précédée de réunions intercabinets. Mais une fois l’accord politique obtenu, le texte est le plus souvent déjà largement « bétonné », car toute modification de grande ampleur nécessiterait de reprendre à zéro les négociations. Dans un tel cas de figure, les acteurs concernés et les commissions d’avis auront peu de chances de se faire écouter.

Mais ne chargeons pas outre mesure le politique : le citoyen est co- responsable de l’inflation normative ; un peu à la manière de ces patients qui ne sont contents du médecin que lorsqu’ils sortent du cabinet avec une prescription, certains estiment que la prise en compte de leur problème nécessite au moins qu’on légifère… citoyens et politiques tendent donc à se pousser mutuellement en avant sur le chemin de la prolifération des textes.

Quels remèdes à la situation ? Le 13 février dernier, Easi wall, le commissariat à l’e-administration et à la simplification,, consacrait une matinée de réflexion à l’inflation législative. Ce fut l’occasion de tours de table au cours desquels les acteurs impliqués ont pu donner leurs points de vue, tant sur les causes que sur les effets de l’inflation normative. Easi-wall travaille actuellement à synthétiser les résultats des différentes tables-rondes et, surtout, à en tirer des propositions d’amélioration qu’il devrait présenter sous peu.

Mais on peut d’ores et déjà esquisser quelques pistes.
L’un d’elles est l’évaluation préalable à toute présentation de projet de loi ou de décret, une évaluation qui porterait, au premier chef, sur la nécessité de légiférer pour obtenir le résultat visé par la réforme. Une autre, plus complexe et certainement plus lente, consiste à améliorer la culture du pouvoir des citoyens et de ceux qui les représentent. Il faut entre autres principes rappeler, comme l’a fait avec pertinence Etienne Cerexhe lors de la matinée d’Easi-Wall, que la loi est par nature - et doit rester - abstraite et générale, ce qui ne va guère de pair avec la conception évènementielle qu’on en véhicule parfois aujourd’hui. Enfin, un minimum de formation apparaît nécessaire en matière de rédaction, qu’il s’agisse de sémantique (Easi-Wall, toujours, prépare un lexique sémantique propre à la législation wallonne) ou de structuration des textes.

D’autres pistes surgiront certainement de la réflexion amorcée en Wallonie par la matinée du 13 février. Nous ne manquerons pas d’en donner écho.

Janine Kievits


[1Voir La Lettre des CCATM n° 43, page 6

[2Comme pouvait l’affirmer le Président du Conseil constitutionnel le 3 janvier 2006 lors des voeux au Président de la République : « la griserie de l’annonce l’emporte bien souvent sur les contraintes de l’arbitrage et de la prévision ». (...) On a pu aller jusqu’à dire, avec une pointe d’excès et une part de vérité, que « tout sujet d’un ’vingt heures’ est virtuellement une loi ». source : rapport 2006 du Conseil d’Etat français

[3Non nous n’exagérons pas ! Le cas s’est présenté par exemple lorsqu’il a fallu rédiger l’arrêté établissant qu’une zone urbanisable est saturée, en application de l’article 33 du CWATUP (version 1997) : il s’est avéré impossible de définir



 
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